Motivarea CCR privind secretizarea declarațiilor de avere. Opinii separate ale judecătorilor Curții. DOCUMENT

În motivarea publicată miercuri seara, judecătorii Curții Constituționale au reținut, cu opinie majoritară, cazuri concrete în care soțul sau soția nu vor să-și dezvăluie partenerului veniturile obținute, și, prin urmare, acesta nu are cum să le cunoscă și să fie obligat să le declare, ori situația în care acestea sunt protejate de o clauză de confidențialitate la locul de muncă

„De pildă, având în vedere că prin actualul Cod civil a fost instituit regimul matrimonial al separației de bunuri (art.360), o astfel de ipoteză poate justifica, în practică, refuzul soțului de a furniza celuilalt soț informații privitoare la bunurile proprii. Tot astfel, există situații în care veniturile obținute de soț sunt protejate de o clauză de confidențialitate, care se impune și cu privire la declarant, în sensul că acesta din urmă, chiar în calitate de soț, nu va avea dreptul să cunoască aceste venituri, astfel că survine, într-un astfel de caz, consecutiv, imposibilitatea comunicării acestor date în vederea completării declarației de avere, pentru că venitul confidențial nu va putea fi cunoscut de declarant, în calitate de soț al persoanei care obține veniturile aflate sub protecția confidențialității, aceasta făcând parte dintre modalitățile de evitare a divulgării respectivului venit. În plus, de lege lata, veniturile aflate sub clauză de confidențialitate nu sunt protejate prin anonimizare în cazul publicării declarației, neputându-se asigura scopul clauzei de confidențialitate. Astfel de împrejurări, redate exemplificativ, constituie impedimente în realizarea obligației declarării pe propria răspundere inclusiv a veniturilor/bunurilor soțului declarantului. Aceleași considerente se aplică mutatis mutandis în privința copiilor majori aflați în întreținerea acestuia.

20. Așadar, deși prin Deciziile nr.651 din 15 decembrie 2022 și nr.689 din 12 decembrie 2023, precitate, Curtea a apreciat că susţinerile similare celor formulate în cauza de față, referitoare la ipoteza în care soţul poate refuza solicitarea celuilalt soţ de a-i comunica veniturile obținute, constituie aspecte privind aplicarea legii la cazurile concrete deduse judecăţii, iar nu veritabile critici de neconstituţionalitate, totuși, realitatea demonstrează că acestea pot interveni frecvent în practică, punând persoana declarantului în postura de dependență față de voința discreționară a unei alte persoane, respectiv soț/soție, copil major aflat în întreținerea sa, care îi poate bloca titularului obligației de declarare a averii posibilitatea reală de a se conforma dispozițiilor legale”.

În altă ordine de idei, judecătorii CCR au stabilit că publicarea datelor despre soț-soție ar contraveni dreptului la viața privată, care ar fi mai presus decât dreptul la informare publică în scopul prevenirii si sancționării eventualelor fapte de corupție ale funcționarului public.

„În lumina acestei jurisprudențe a Curții de Justiție a Uniunii Europene, Curtea Constituțională apreciază că publicarea expresă a numelui și prenumelui soțului și copiilor, împreună cu precizarea veniturilor acestora, în cadrul unei declarații date pe propria răspundere a persoanei căreia îi incumbă această obligație, constituie o nesocotire a dispozițiilor art.26 din Constituție, care garantează respectul vieții private. În același timp, Curtea subliniază că legiuitorul trebuie să identifice o soluție legislativă adecvată, care să permită Agenției Naționale pentru Integritate să cunoască informațiile privitoare la averea soțului declarantului și a copiilor majori aflați în întreținerea sa, în vederea realizării scopului legal al acesteia.

35. De asemenea, în cauza de față, Curtea Constituțională apreciază, ținând cont de concepția europeană orientată pregnant pe necesitatea protecției datelor cu caracter personal, că publicarea pe site-ul instituției în cadrul căreia își desfășoară activitatea declarantul și pe cel al Agenției Naționale de Integritate a declarațiilor de avere, conform art.12 alin.(6) din Legea nr.176/2010, contravine dreptului fundamental la viață privată reglementat de art.26 din Constituție și recunoscut la nivel internațional prin Declarația Universală a Drepturilor Omului (articolul 12) și în Convenția pentru apărarea a drepturilor omului și a libertăților fundamentale (articolul 8) și în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (articolul 7).

Astfel, este de menționat că, la nivelul instituțiilor europene nu se solicită declarații de avere, ci doar așa-numite declarații de interese financiare. Într-un studiu realizat în anul 2023 de Serviciul de cercetare al Parlamentului European se arată că dintre cele 27 de state membre ale Uniunii Europene, doar 10, în afară de România, impun membrilor parlamentelor naționale să își declare averea (Belgia, Bulgaria, Grecia, Franța, Italia, Cipru, Lituania, Polonia, Portugalia și Slovenia), iar dintre acestea, în 3 state declarațiile de avere nu sunt aduse la cunoștința publicului prin nicio modalitate, fiind depuse la organisme competente însărcinate cu analiza acestora (Belgia, Franța, Slovenia), în altele publicarea fiind doar parțială (Cipru și Portugalia). Totodată, din același studiu, reiese că 15 dintre statele membre UE nu solicită declaranților să furnizeze date referitoare la soți sau la alte rude”.

Asemenea date ar afecta securitatea și demnitatea persoanei care depune declarațiile de avere, apreciază CCR.

„Ca atare, posibilitatea ca orice persoană să acceseze aspecte detaliate ale situației financiare și materiale ale declarantului și familiei acestuia determină o fragilizare a securității persoanei, dar și a demnității sale, recunoscută în art.1 alin.(3) și (5) din Legea fundamentală, precum și a universului personal ce configurează viața privată și de familie a acestuia, contrar art.26 din Constituție, revelând, prin informațiile furnizate, caracteristici ale persoanei referitoare la obiceiurile de viață, deduse din felul în care utilizează veniturile pe care le obține, modul în care le investește sau le economisește evidențiind fațete deosebit de personale din viața acestuia, care ar trebui să fie protejate din perspectiva datelor cu caracter personal. Cu titlu exemplificativ, Curtea remarcă faptul că, prin accesarea declarației de avere, se poate afla public starea civilă a persoanei (căsătorie/divorț, inclusiv modul în care s-a realizat partajul), regimul matrimonial aplicabil, dacă persoana respectivă are sau nu copii, inițiala numelui tatălui declarantului (deși textul legii nu impune acest lucru, formatul electronic al declarației obligă declarantul să indice și acest aspect al vieții sale private, pe care poate că declarantul nu dorește să îl expună dacă paternitatea nu a fost stabilită/a fost tăgăduită, actele de stare civilă nu cuprind nicio mențiune cu privire la rubrica „Tatăl”), numele rudelor de gradul I sau II dacă acestea oferă un cadou/beneficiu „neuzual” (legea ajungând să stabilească, astfel, ceea ce este sau nu uzual în raporturile de familie) sau adresa de domiciliu (referitor la care, deși se declară, legea nu prevede expres obligația anonimizării sale, cu toate că, în practică, se anonimizează această informație). Mai mult, prin elementele sale de conținut, declarația de avere aduce atingere dreptului la viață privată a unor terțe persoane, cărora declarantul este obligat să le devoaleze public numele (exemplificativ se reține: numele persoanei către care declarantul a înstrăinat bunuri mobile a căror valoare depăşeşte 3.000 de euro fiecare şi bunuri imobile înstrăinate în ultimele 12 luni, numele eventualilor coproprietari ai bunurilor imobile deținute, numele persoanei fizice beneficiare a unui împrumut din partea declarantului sau numele persoanei fizice care a acordat declarantului un împrumut – a se vedea, în acest sens și Ghidul de completare a declarațiilor de avere și de interese antereferit).

În aceste condiții, Curtea apreciază că dispozițiile criticate nu asigură un just echilibru între cele două drepturi fundamentale aflate în concurență. Astfel, nevoia de informare a publicului și necesitatea controlului averilor nu pot conduce la o ingerință disproporționată în viața privată a persoanelor asupra cărora poartă obligația de declarare a averilor, în contextul mai sus arătat fiind justificat să primeze obligația constituțională a autorităților statale de a nu aduce atingere vieții private”.

„Curtea subliniază că sistemul românesc privind regimul declarațiilor de avere este unul dintre cele mai intruzive în privința vieții private din spațiul european, oferind cele mai puține garanții de protecție a acesteia. Toate considerentele mai sus dezvoltate pledează nu pentru eliminarea obligației persoanelor prevăzute de lege de a da declarații de avere, ci doar pentru ca aceste declarații să nu mai fie publice, urmând ca ele să fie înaintate Agenției Naționale de Integritate, care să le gestioneze potrivit competențelor prevăzute de lege. Așadar, într-un stat de drept verificarea standardelor de integritate ține de controlul instituțional, realizat prin autoritatea menționată, care este înzestrată, potrivit legii, cu prerogative care îi asigură eficiența în asigurarea standardelor de integritate. În acest sens, Curtea reține că acest organism este Agenția Națională de Integritate, care a fost înființată ca urmare a Deciziei Comisiei Europene nr.928 din 13 decembrie 2006” au mai arătat judecătorii CCR în motivare.

Opinia separata a judecătorului Laura – Iuliana SCÂNTEI

„Din această perspectivă, considerăm că prin declararea neconstituționalității oricărei forme de publicare a declarațiilor de avere și de interese, se elimină pe de o parte, un standard de integritate, caracterul disuasiv al acestei măsuri, dar și o garanție fundamentală a integrităţii şi probităţii morale a persoanelor care ocupă o funcţie publică și care sunt obligate potrivit legii să depună aceste declarații. Apreciem că legiuitorului îi revine rolul de a stabili deopotrivă categoriile de persoane care au obligația să depună declarațiile de avere și de interese, natura informațiilor din aceste declarații, precum și modalitatea legală în care pot fi aduse la cunoștința publicului, spre informare și a organelor abilitate să exercite controlul de integritate. În opinia noastră, publicarea declarațiilor de avere și de interese nu poate fi în sine o soluție legislativă neconstituțională dacă prin aceasta legiuitorul reușește să echilibreze două drepturi fundamentale concurente, să concilieze interesele private ale persoanelor care exercită o funcție publică și interesele publice ale societății, să asigure în luarea deciziilor de către funcționarii publici și înalții demnitari prevalența interesului public, să garanteze imparțialitatea deciziilor, să prevină și să combată corupția la nivelul istrației, în exercitarea funcției publice.

4.

Totodată, apreciem că decizia majoritară nu are ca efect echilibrarea rezonabilă între cele două drepturi fundamentale concurente (dreptul la viață privată și dreptul la informare), așa cum au statuat CJUE și CEDO în jurisprudența lor relevantă în această materie, ci dă prioritate în mod exclusiv unui singur drept, respectiv dreptului la viață privată, prin eliminarea în totalitate a dreptului la informare publică. Astfel, întrucât publicarea este considerată de Curte o afectare a dreptului la viață privată, coroborat cu faptul că în decizia majorității nu se precizează nimic cu privire la necesitatea de a introduce în legislație o serie de garanții suficiente și necesare pentru asigurarea dreptului la informare publică în materia declarațiilor de avere, există riscul unor interpretări excesive care să considere că toate informațiile din declarația de avere completată de funcționarul sau demnitarul public sunt date personale care intră în sfera protecției dreptului la viață privată. Totodată, în absența unor considerente exprese care să permită legiuitorului să instituie o procedură rapidă pentru accesul la informații publice din partea celor interesați, există riscul să se înlăture de facto posibilitatea realizării unui control ANI pentru evaluarea declarațiilor de avere și a conflictelor de interese la sesizarea oricărei persoane fizice sau juridice, inclusiv a jurnaliștilor, deși art.12 alin.(1) din Legea nr.176/2010 reglementează această posibilitate. Neavând acces legal la conținutul declarațiilor de avere devenite nepublice, nicio persoană fizică sau juridică nu mai poate exercita efectiv dreptul de a sesiza Agenția Națională de Integritate în condițiile prevederilor Ordonanţei Guvernului nr.27/2002 privind reglementarea activităţii de soluţionare a petiţiilor. Or, în jurisprudența sa, Curtea a arătat că eliminarea unor standarde de protecție în materia integrității publice contravine însuși principiului statului drept şi principiului supremaţiei Constituţiei şi a obligativităţii respectării legilor, consacrate de art.1 alin.(3) şi (5) din Legea fundamentală, şi vulnerabilizează încrederea cetăţenilor în autorităţile statului (a se vedea Decizia nr.32 din 23 ianuarie 2018, par. 60 – 61).

5.

În al treilea rând, soluția de neconstituționalitate a publicării declarațiilor de avere și de interese nesocotește angajamentele internaționale asumate prin convenţiile şi tratatele internaţionale semnate şi ratificate de România în domeniul asigurării integrității în funcția publică și combaterii corupției, respectiv:

miniștrilor în 56% de state și cele ale șefilor de stat în 63% din aceste țări.

6.

În al patrulea rând, prin adoptarea deciziei sus menționate, Curtea Constituţională a ignorat o bogată jurisprudență constituțională prin care a respins în mod constant critici similare cu privire la prevederile art.6 alin.(1) lit.d) și ale art.12 alin.(6) din Legea nr.176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, formulate de autori care, în mod similar cu autoarea excepției din Dosarul nr.2296D/2019, au susținut că publicarea declarațiilor de avere și a declarațiilor de interese pe pagina de internet a Agenţiei Naționale de Integritate (A.N.I.) și pe pagina de internet a instituţiei unde activează declarantul sunt neconstituționale pe motiv că aceste prevederi încalcă dreptul la respectul și ocrotirea vieții private prevăzut de art.26 alin.(1) din Constituție, printr-o expunere nejustificată obiectiv și rațional, pe paginile de internet, a datelor referitoare la averea și interesele persoanelor care au potrivit legii, obligația de a depune declarații de avere și de interese.”

Opinia separată a judecătorilor Livia Stanciu și Mihaela Ciochină

„În opinie separată, judecătorii Livia Stanciu și Mihaela Ciochină, pentru punctul 2 din dispozitivul deciziei, cu privire la prevederile art.6 alin.(1) lit.d) și art.12 alin.(6) din Legea nr.176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr.144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, în sensul că, publicarea declarațiilor de avere și de interese pe site-ul instituției în cadrul căreia își desfășoară activitatea declarantul și pe cel al Agenției Naționale de Integritate nu contravine art.26 (dreptul la viața intimă, familială și privată) din Legea fundamentală. (...)

Totodată, publicarea declarațiilor de avere și de interese nu încalcă dreptul la viață privată, potrivit mai multor decizii ale Curții Europene a Drepturilor Omului”, enumerate în decizia CCR.